实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是落实生 态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制 度性安排。“十三五”以来，各地区各部门认真落实党中央、国 务院决策部署，能耗双控工作取得积极成效，但也存在能源消费 总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。为进 一步完善能耗双控制度，现提出以下方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为 指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全 会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定 “四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思 想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准 确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展， 以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科 学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双 控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配 置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、 能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发 展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。
（二）工作原则。 ——坚持能效优先和保障合理用能相结合。坚持节约优先、 效率优先，严格能耗强度控制，倒逼转方式、调结构，引导各地 更加注重提高发展的质量和效益；合理控制能源消费总量并适当 增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。 ——坚持普遍性要求和差别化管理相结合。把节能贯穿于经 济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高 能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励 可再生能源使用，重点控制化石能源消费。 ——坚持政府调控和市场导向相结合。加强宏观指导，完善 政策措施，发挥市场配置能源资源的决定性作用，推动用能权有 偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，推动各地全 面完成节能降耗目标任务。 ——坚持激励和约束相结合。严格节能目标责任考核及结果 运用，强化政策落实，对能源利用效率提升、能源结构优化成效 显著的地区加强激励，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚 问责力度；完善节能法律法规标准和政策体系，压实用能主体责 任，激发内生动力。 ——坚持全国一盘棋统筹谋划调控。从国之大者出发，克服 地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国 家大局。
（三）总体目标。到 2025 年，能耗双控制度更加健全，能源 3 资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到 2030 年，能耗双控制 度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理 控制，能源结构更加优化。到 2035 年，能源资源优化配置、全面 节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标 实现。
二、完善指标设置及分解落实机制
（四）合理设置国家和地方能耗双控指标。完善能耗双控指 标管理，国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年 规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自 治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。国家对各省（自治 区、直辖市）能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理， 基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目 标一定幅度设定激励目标。国家层面预留一定总量指标，统筹支 持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。各省（自治区、 直辖市）根据国家下达的五年目标，结合本地区实际确定年度目 标并报国家发展改革委备案。国家发展改革委根据全国和各地区 能耗强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。
（五）优化能耗双控指标分解落实。以能源产出率为重要依 据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、 能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源 基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素， 合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低和能源消费总量 4 目标。能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较 快的地区适度倾斜。
三、增强能源消费总量管理弹性
（六）对国家重大项目实行能耗统筹。由党中央、国务院批 准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑 全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期 能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。
（七）坚决管控高耗能高排放项目。各省（自治区、直辖市） 要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目（以下称“两高”项 目）清单，明确处置意见，调整情况及时报送国家发展改革委。 对新增能耗 5 万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发展改革 委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划 等要求加强窗口指导；对新增能耗 5 万吨标准煤以下的“两高” 项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不 符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等 准入关，金融机构不得提供信贷支持。
（八）鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省（自治区、 直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超 额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可 再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规 划当期能源消费总量考核。
（九）鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降 5 低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费 总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。
（十）推行用能指标市场化交易。进一步完善用能权有偿使 用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向 优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建 立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局 符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖 市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强 度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购 买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考 核。
四、健全能耗双控管理制度
（十一）推动地方实行用能预算管理。各省（自治区、直辖 市）要结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项 目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预 算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技 术产业和先进制造业，因地制宜、因业施策控制化石能源消费， 加快调整优化产业结构、能源结构，体现高质量发展要求。可探 索开展能耗产出效益评价，制定区域、行业、企业单位能耗产出 效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产 业和项目倾斜，引导产业布局优化。鼓励各地区依法依规通过汰 劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用 6 能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。引导 居民形成节约用能的生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪 费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和过剩产能生产 经营活动。各省（自治区、直辖市）结合推进能耗双控工作，对 本地区用能预算管理方案实施动态调整。
（十二）严格实施节能审查制度。各省（自治区、直辖市） 要切实加强对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能 审查，与本地区能耗双控目标做好衔接，从源头严控新上项目能 效水平，新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业 先进水平。未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节 能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目须实行能 耗等量减量替代。深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事 后监管，强化节能管理服务，实行闭环管理。
（十三）完善能耗双控考核制度。增加能耗强度降低指标考 核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究对化石能源 消费进行控制的考核指标，并将各省（自治区、直辖市）能源要 素高质量配置、深度挖掘节能潜力等作为重要考核内容。对完成 五年规划当期能耗双控进度目标的地区，可视为完成能耗双控年 度目标。强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干 部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评 价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予 一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要 7 求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规 定对其相关负责人实行问责处理。
五、组织实施
（十四）加强组织领导。各地区各部门要充分认识能耗双控 对促进高质量发展的重大意义，统筹处理好经济社会发展与能耗 双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展。省级人民政 府对本行政区域的能耗双控工作负总责，制定工作方案，抓好组 织实施，落实国家下达的能耗双控目标任务。国务院有关部门制 定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家 发展改革委、国家能源局做好衔接，加强与能耗双控政策的协调， 形成政策合力；国家统计局会同国家能源局做好全国非化石能源 消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消 费统计。国家发展改革委会同工业和信息化部、生态环境部、住 房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国管 局、国家能源局等有关部门建立能耗双控工作协调推进机制，做 好各省（自治区、直辖市）能耗双控目标分解，开展重大问题会 商，有关情况及时向党中央、国务院报告。
（十五）加强预警调控。国家发展改革委会同有关部门，定 期调度各省（自治区、直辖市）能耗量较大的项目建设投产情况， 完善重点用能单位能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能 耗在线监测系统建设及应用。加强全国和各省（自治区、直辖市） 能耗双控目标完成形势的分析预警，发布能耗双控目标完成情况 8 晴雨表，对高预警等级地区实施窗口指导，对能耗双控目标完成 进度滞后的地区，督促制定预警调控方案，合理控制新上高耗能 项目投产节奏。定期对全国能耗双控目标完成情况进行评估，确 有必要时，按程序对相关目标作出适当调整。
（十六）完善经济政策。指导地方完善并落实好促进节能的 能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，推动节能降耗、淘汰落 后，促进产业结构、能源结构优化升级。各级人民政府要切实加 大资金投入，创新支持方式，实施节能重点工程。落实节能节水 环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税等 优惠政策。健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措 施，对节能给予多元化支持。加强先进节能技术和产品推广应用， 鼓励开展节能技术改造。积极推广综合能源服务、合同能源管理 等模式，持续释放节能市场潜力和活力。
（十七）夯实基础建设。加强能源计量和统计能力建设，健 全能源计量体系，充实基层能源统计人员力量。进一步完善节能 法律法规，强化各类用能主体节能法定责任。健全节能标准体系， 扩大节能标准覆盖范围，提高并严格执行各领域、各行业节能标 准。强化节能法规标准落实情况监督检查，依法查处违法违规用 能行为。加强节能监察能力建设，压实执法主体责任，加大对各 级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度。对于能耗双控 工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和 人员追究责任。
